区域发展如何更协调

   党的十九大报告强调，“实施区域协调发展战略”。新时代的区域协调发展新格局是一幅怎样的蓝图？人民日报报记者独家专访国家发展改革委副秘书长、区域经济专家范恒山，就区域协调发展现状、难题和未来举措进行解读。

   现状如何？

   区域增长格局发生积极变化，区域协调发展新机制逐步建立

“党的十八大以来，我国采取一系列重大战略与政策举措，着力缩小地区差距，取得了积极成效。”范恒山表示，当前区域发展总体态势良好，区域发展协调性不断增强。

   首先，贫困地区与部分欠发达地区发展状况明显改观。范恒山介绍，目前国家确定了14个集中连片特困地区，扶贫开发工作涉及870个县。通过“六个精准”“五个一批”等有力举措加大脱贫攻坚力度，一些地区改变了落后状态，实现较快发展。尤其是这些地区民生大幅改善，一些困扰多年的民生问题得到解决。

   同时，东中西部发展相对差距逐渐缩小，区域增长格局发生历史性转变。中西部地区2008年至2016年连续9年经济增速超过东部地区。范恒山认为，各区域多头并进的局面是区域发展的一个重大成就和积极转变。

   此外，城市群有力带动经济增长，推动形成一批经济增长极，区域一体化进程也不断加快。京津冀、长三角、珠三角三大传统引擎增长极作用依然显著。与此同时，武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市带、广西北部湾经济区、重庆两江新区等中西部地区快速成长，成为国家或区域经济发展的重要支撑。“在一些区域实现又好又快协调发展的同时，区域间合作与联动也日益增强。”范恒山表示，如长江中游城市群的武汉、长沙、合肥、南昌四省会城市建立了“决策—协调—执行”的紧密合作机制，取得了实行省际住房公积金异地互认互贷、基本医疗保险异地就医即时结算等一系列合作成果。

   党的十九大报告提出，“建立更加有效的区域协调发展新机制”。范恒山表示，过去几年在这方面的探索已有一定基础，区域间流域间生态保护或水环境维护补偿机制、粮食主产区利益补偿机制等已取得积极成效。同时，各种形式的对口协作与帮扶深入拓展，相关机制不断完善。

   挑战在哪？

   有利条件与不利因素交织，存在一些“两难”困境

“加大力度”“深化改革”“加快建设”……党的十九大报告关于实施区域协调发展战略的部署中有不少这样程度递增的表述。范恒山表示，这也从一个侧面说明，区域发展格局不断优化的同时，促进区域协调发展依然任重道远，诸多不稳定、不协调问题有待解决。

“虽然东中西地区经济增长速度格局的扭转，使差距扩大的势头得到一定程度遏制，但区域实质性差距还未明显缩小。”范恒山指出，比如2006年，全国人均GDP最高的上海市是最低的甘肃省的6.7倍，2016年全国人均GDP最高的天津市是最低的甘肃省的4.3倍，差距依然明显。

   同时，区域发展分化现象逐渐显现。范恒山介绍，从“四大板块”之间来看，2013年以来，东北地区经济增长与其他三个板块的分化愈加明显。中西部地区经济增速虽快于东部地区，但增速差距也在持续缩小。从板块内部来看，经济增长差距也在不断扩大，经济增长“南快北慢”、经济总量占比“南升北降”特征比较明显。少数地区甚至出现要素支撑“入不敷出”状态，吸引外部资源要素有限，而流出加速，出现人口净流出、民间投资下降较快等现象。

“这些现象都表明，区域发展中有利条件与不利因素交织，积极态势与不良状况并存。”范恒山认为，深入分析这些情况，存在着一些“两难”困境，给下一步实施区域协调发展带来了挑战。

   比如，以资源为支撑的发展与加强生态环境保护之间存在矛盾。范恒山分析，一段时期以来，一些地区以牺牲资源环境为代价发展经济，虽实现了较高的增长速度，但也带来了不少生态和社会问题。“不能再走粗放发展的老路，一开始就必须把节能环保放在突出位置，但这势必会影响发展速度和水平，给加快缩小区域差距带来难度。如何解决这个‘两难’问题，需要高站位、大智慧。”范恒山说。

   范恒山表示，仍有部分地区一方面与其它地方争资金、争资源，另一方面搞地区封锁和市场分割，对外形成了不正当竞争，进而无序开发，对内也容易导致盲目开发、低水平重复建设，这些都影响了发展的持续性。

   此外，加快重点地区发展需要给予必要的政策扶持，而优惠政策又容易导致地方滋生等靠要的思维和攀比心；地方政府制定实施区域规划的意识普遍增强，而地方政府主要负责人频繁更替又往往造成既定规划无法“一以贯之”……这些“两难”如何处理，也影响着区域协调发展的进程。

   如何解决？

   核心是实行分类指导，用更多“两全”之策解决“两难”矛盾

   范恒山认为，党的十九大报告为促进区域协调发展既指明了前进方向，又提出了具体路径。要切实实施好区域协调发展战略，善于用有效的“两全”之策来克服区域发展过程中存在的包括“两难”在内的各种问题，推动形成区域协调发展的新格局。

   首要是“以‘三大战略’为引领，以区域发展总体战略为基础”。

以“三大战略”为引领，核心在于促进一体联动、推进重点突破。范恒山表示，要按照中央的要求推进“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展。在“一带一路”建设方面，要以落实“一带一路”国际合作高峰论坛成果为牵引，加快推进“五通”重大项目建设。在京津冀协同发展方面要以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”，继续以交通、生态、产业为重点，扎实推动一批重大规划政策、重点工程项目、重要改革事项落地见效。高起点规划、高标准建设雄安新区，在切实编制好总体规划和专项规划的同时，努力在交通基础设施、植树造林、生态治理修复、文化保护等领域先行启动一批重点项目，并深化相关体制机制创新研究和政策设计。在长江经济带发展方面，以共抓大保护、不搞大开发为导向，继续抓好重点问题整治和水环境治理等重大工程建设，稳步推进综合立体交通走廊建设。对四大区域板块，党的十九大报告分别提出要“强化举措”“深化改革”“发挥优势”“创新引领”。范恒山认为，深入实施区域发展总体战略核心是要实行分类指导。深入推进西部大开发，要进一步加强基础设施建设，提高市场化水平，提升基本公共服务水平和生态保障支持能力；加快东北等老工业基地振兴，重在创新体制机制，深化开放合作；推动中部地区崛起，要激活人才、科技、市场、资源等优势，重塑区位优势；率先实现东部地区优化发展，要进一步强化先行先试和创新引领潜能，在转型升级、体制创新和全面开放等方面继续走在全国前列。
   “区域总体战略与‘三大战略’有机融合，促进生产要素在更广范围内自由流动，形成比较优势充分发挥、东中西南北方联动协调的发展态势。”范恒山认为，这是未来区域协调发展的“基本盘”。

   另一个“两全”之策是用好政府和市场两种力量。“政府力量应集中到制定跨区域发展规划、缩小基本公共服务水平、协调推进区域合作等方面；市场力量则应体现在对资源的配置起决定性作用，冲破地区封锁和行政壁垒，促进各类生产要素自由流动、优化配置等方面。”范恒山认为，政府和市场两个轮子协同运转，有利于发挥各方面积极性，也有利于解决无序开发和不正当竞争问题。

   同时，要立足于“治标”和“治本”两个基本点。两者结合能够将强化外部支持与激发内在活力融为一体，破解一味等靠要的问题。范恒山解释，治标方面，要注重解决区域发展的当前困难和应急矛盾，特别是加快解决突出民生问题和薄弱环节；治本方面，要注重培育区域自身发展的造血功能，通过加强人才输送、技术转让等手段，构造可持续发展的产业体系和体制机制。