为全面了解掌握全省农业转移人口市民化工作情况，省住房城乡建设厅城镇化综合协调处，联合省建设发展研究院组成调研组，于今年4月12-14日，赴临沂平邑、沂水两县进行现场调研。围绕农业转移人口市民化核心任务，调研组以产城融合、市民化载体建设、农民工融入城镇、就地就近城镇化、城乡统筹发展等为重点领域，全面掌握两县市民化工作进展，深入了解两县在农业转移人口市民化进程中存在的突出问题和薄弱环节，为下步全省工作推进提供参考借鉴，现将调研有关情况报告如下。

     一、工作进展

    （一）抢抓试点机遇，城镇化建设进程更加高效

   沂水、平邑两县抢抓列为省级城镇化综合试点机遇，立足本地发展实际，加快探索城镇化发展的特色模式和路径，城镇化水平和质量加速提升。沂水县紧紧围绕“就地就近吸纳农业转移人口”试点主题，以“建设品质城市、创造品位生活”为目标，大力提升城镇综合承载力、聚集力和辐射力，不断加快农业转移人口市民化进程，2016年，常住人口和户籍人口城镇化率分别达到53.05%和39.89%，较2014年分别增长5.73和5.33个百分点，县城建成区面积达到60平方公里，人口超过40万人，成为全省15个中等城市培育试点之一。平邑县以“人的城镇化”为核心，以“产城融合、两区共建”为依托，以建设“山青水秀幸福和谐市域副中心城市”为目标，走“基础设施先行、发展环境优化、城乡协同一体”的发展道路，协调推进县城、重点镇、一般镇、农村新型社区“四级联动”，城镇吸引力、承载力、带动力不断增强。2016年全县常住人口城镇化率达到49.99%，增幅居全市第2位。

   （二）健全组织机构，城镇化工作推进更加有力

  沂水县成立了由县委书记、县长任组长的新型城镇化工作领导小组，下发了《关于推进新型城镇化发展的意见》、《沂水县就地就近吸纳农业转移人口试点工作实施方案》等系列文件，制定了试点实施项目库和三年行动计划，明确了发展目标、工作重点和责任分工。平邑县专门成立了以县委书记、县长为组长，各相关单位主要负责人为成员的城镇化工作领导小组，负责全面协调推进新型城镇化工作，出台了《关于推进新型城镇化发展的意见》、《2017年平邑县新型城镇化工作实施方案》等文件，将新型城镇化工作任务细化分解到具体部门，责任到人，并纳入全县科学发展观考核。两县均建立了城镇化重点任务定期调度通报制度，主要领导不定期听取各项任务进展情况，就重大事项进行专门研究，协调解决工作中出现的各种问题，全县上下思想认识高度统一，形成了齐抓共管的工作格局，有力促进了各项工作落实。

   （三）注重多措并举，城镇化承载主体更加牢固

  沂水、平邑两县围绕农业转移人口市民化核心任务，不断强化市民化载体建设，增强城镇产业就业支撑能力，降低农民进城落户成本，走出了人口大县就地就近市民化的新路子。一是提升基础设施水平，增强城市人口承载能力。沂水县树立“城市让生活更美好”理念，大力实施“两湾带动、两城同建”战略，提升城市品质和内涵。完成了新一轮城市总体规划修编，确立了“以河为轴，两城同建”的城建思路，明确了“建设品质城市、创造品位生活”的发展目标，启动了月澜湾、龙湾新区两个城市核心区规划建设，带动整个城市未来发展，形成了“一河、双心、六组团”的城市空间结构。全县累计投资260亿元，实施配套工程170余项，日趋优越的人居环境吸引了大量农民进城购房，近年城区年成交商品房70余万平方米，其中农民购房占比达70%以上，成为城区购房主力军。平邑县坚持“优化城市环境，完善城市功能，塑造城市特色，提升城市档次”城建思路，加快完善城市路网、管网，建成区城市道路总长度达到340公里、路灯14000余盏、污水管网108公里、供水管网130公里、供热管网100公里、燃气中压管网230公里，有力保障了城区居民生产生活。同时深入实施城市精细化管理工程，建设城区停车场10处，实施交通路口渠化20处，拆除违建1200处。城东9大公共服务设施项目相继开工，建成了银花大桥、朝阳大桥，使新老城区东西连接、融为一体。完成168公里的国省道、230公里的县乡道、567公里的农村公路和78公里的城市道路改建工作，853个自然村实现道路硬化“户户通”，建成了全市规模最大的县级零换乘交通枢纽，在全市率先建成了公共自行车系统，极大方便了城区及周边居民出行。二是推进产城融合发展，增强城镇就业支撑能力。沂水县将产城融合作为推动城镇化的主引擎，围绕能源化工、机械电子、矿产加工、高端食品“四大版块”，加快园区开发建设，形成了以经济开发区为核心的4大园区和以青岛保税港区为龙头的4个企业创业园，全县园区总面积达80平方公里，全县规模以上企业364家，永丰轮胎、歌尔声学等一大批企业成为安置就业的重要载体。其中永丰轮胎公司吸纳务工人员3000余人、歌尔声学用人近6000人。把新型城镇化与农村产业发展相结合，重点突破沂河两岸、峙密河和马连河流域高效农业综合开发，打造了围城30公里的休闲观光高效设施农业经济圈，实现了农业现代化与新型城镇化的良性互动。平邑县大力实施“工业强县”战略，科学规划经济开发区、地方工业园区、卞桥木业园区、国际石材城、中国罐头城、中国手套城“三区三城”产业布局，产业发展平台日趋完善，吸纳了大量农业转移人口就业。同时着力培育大企业、大集团和产业化龙头企业，引导中小企业围绕主导产业配套延伸发展，打造建材、食品、机械、医药4个百亿级产业集群，全县石材加工经营企业1200余家，从业人员近9万人，罐头加工及相关企业120余家，从业人员4万人，合线加工、手套加工企业600余家，从业人员2.1万人，城镇产业就业支撑能力不断增强。三是实施小城镇差异化发展，夯实市民化新载体。沂水县立足各镇优势资源和特色产业，差异化发展特色小城镇，小城镇成为就地就近吸纳农业转移人口的主阵地。重点发展经济开发区，打造庐山园区落地项目30多个，就地就近转移接纳农村劳动力上万人。高标准发展重点示范镇，把全国重点镇马站镇和省级示范镇许家湖镇按照“小城市”标准培育，近年转移农业人口1.2万人。大力发展旅游小镇，重点推进院东头沂蒙风情小镇、泉庄崮乡传奇小镇、夏蔚樱桃小镇建设，院东头镇乡村旅游带动直接从业人员2000余人，农副土特产品深加工从业人员8000余人。创新实施小城镇“飞地经济”，把经济开发区和项目集中区作为“飞入地”，推动项目入园区、户口飞城镇，各乡镇地方财政收入均超过3500万元。平邑县大力发展特色城镇，就地就近转移人口。地方镇、仲村镇充分发挥示范带动作用，做大做强罐头、手套加工特色产业，实现加工、包装、物流全产业链发展；温水、铜石借助丰富的自然资源和区位优势，大力发展大蒜种植产业；流峪、郑城放大“金银花之乡”品牌效应，加快金银花生产、提纯、深加工产业发展；丰阳、临涧、白彦借助“北方石材城”地理优势，引领石材加工及下游产业发展；大力发展农村电子商务，成为全省第一批“农村淘宝”试点县，电子商务初具规模，促进了农民就地就近转移就业。四是实行“两区共建”，促进就地就近市民化。沂水县根据各村不同区位和产业特点，因地制宜推进“两区同建”，探索出了企业带动、整村搬迁、产业带动等不同类型的农村新型社区建设模式。赛石·沂水花彩小镇是企业带动型的代表，由南方客商投资建设集花卉观赏、民宿旅游等多种产业于一体的大型园区，流转周边村庄土地1000余亩，农民在获得稳定租金同时，在园区从事园艺服务等各种非农就业。诸葛镇等镇针对村庄分散特点，实施村庄异地搬迁整体迁入镇区的就地市民化策略，在镇驻地建设城镇聚合性社区，周边企业提供就业支撑，配套学校方便子女上学。沂水县泉庄镇、院东头镇等镇实施产业带动模式，大力开发旅游资源，延长产业链条，带动更多农民从事非农产业。平邑县重点实施了浚东、南马、保定等三个城边村改造建设项目，浚东社区建设安置楼42栋，配套建设老年公寓楼、日间照料中心、卫生室、联合超市和社区综合服务中心楼，小区水、电、暖、气、宽带网络、健身场地设施齐全，区内绿化面积3万余平方米。南马社区已建成居民楼10栋、小康楼22栋，供暖、供气、污水处理等全部实现配套，后续将合并周围4个村居，形成1.7万人居住的大型社区。保定社区共建安置楼55栋，可容纳1460户，社区配套齐全，彻底改善了村民的居住环境。同时，利用城边村改造腾空的土地为温水工业园区提供用地支持，村民实现了就业在园区，居住在社区和就地就近城镇化。

  （四）推进旅城结合，人口市民化“新动力”初步显现

  临沂市旅游资源丰富，尤其平邑、沂水，目前两县都在大力推进“全域旅游”，以旅游业推动城镇化和人口市民化，通过城镇化促进旅游业向更高层次发展，实现“旅城结合”。平邑县大力抓“优”全域旅游，实施“旅游+城镇化战略”，构建“一城一馆两带五区”全域旅游新格局，打造“沂蒙花海•平邑近人”旅游品牌，旅游产业实现转型升级、提质增效，呈现出良好发展态势，目前全县发展3处国家A级旅游区，8处国家、省级工农业旅游示范点，12家省级精品采摘园，3家山东省开心农场，3家省级旅游强镇，9处省级旅游特色村，21家好客山东星级农家乐，10余家旅游商品生产企业，带动了大量农村人口非农就业。沂水县致力于打造国家旅游休闲名城、北方山水城市典型、县域转型发展样本，坚持把全县作为一个大景区进行打造，把县城和小城镇作为景点来建设，加快推动旅游产业从“景点旅游时代”向“全域旅游时代”转变，成功创建为全国旅游标准化示范县。目前全县共建成开放景区33处，其中4A级6处，居全省县级首位，2016年接待游客突破千万人次。培育了龙冈旅游、亲情沂蒙、山水沂蒙三大旅游集团，其中，龙冈旅游成功在新三板挂牌，目前集团下属17家经营实体，提供就业岗位1800余个，旅游业住建成为蒙山沂水地区人口市民化的新动力。

    二、存在问题

   一是地方对新型城镇化的概念内涵理解有偏差。新型城镇化是以人为核心的城镇化，是一项系统工程，更加强调城乡统筹和促进人的全面发展。调研中发现，地方政府主管部门对城镇化的理解和认识过多侧重经济发展、城市建设等传统领域，对城市产业就业支撑、基本公共服务均等化、农村“三权”保护与流转、市民化身份认同等“人的需求”关注不够，工作推进仍然延续传统思路和工作方式，在一定程度上制约了农业转移人口市民化进程。二是部分政策制度缺乏具体执行依据。部分基层工作人员反映，尽管国家和省里制定了相关政策，但缺少具体可操作的执行标准。例如，省里已经出台了人钱挂钩、人地挂钩的指导意见，但缺少具体的实施办法，操作标准不好把握，实施流程也不够明确，“钱随人走、地随人走”的资源分配机制尚未真正建立。再如，针对房屋征收拆迁补偿，目前省里只有对《国有土地上房屋征收与补偿条例》的解释，对城中村、城边村等集体土地上的房屋征收和补偿办法没有统一说明，各地在具体执行中标准不一。三是地区发展不平衡。以平邑、沂水两县为例，沂水县经济社会发展基础较好，城镇化工作推进力度大，城市面貌大幅改善，常住人口城镇化率已达到53.5%，居临沂市第2位。平邑县发展相对缓慢，常住人口城镇化率低于沂水7.26个百分点，城镇化质量水平跟沂水相比还有不小差距。县内各乡镇间差异也普遍存在。以平邑为例，平邑街道、地方镇、仲村镇等乡镇区位条件较好，城镇化发展迅速，但区位偏僻、交通不便、基础较差的乡镇，城镇化水平明显低于全县平均水平。四是资金普遍短缺。新常态形势下，经济下行趋势短期内难以遏制，各级财政增收普遍放缓，加之政府支出的项目类别不断增多，财政压力日益加大。平邑县反映，随着城镇化的快速推进，城镇建设资金需求量急剧攀升，县级融资渠道不够多，融资平台建设不完善，PPP项目运作周期长手续多，对城镇化的快速推进产生了一定的影响。五是土地指标短板突出。地方普遍反映，省里每年拨付的用地指标十分有限，远不能满足城镇化用地需求。开展土地增减挂钩的成本不断上升，挂钩潜力空间有限，土地挖潜难度较大，不少发展前景好、投资体量大的项目因土地制约无法落地。与此同时，也应看到，不少地区还存在着不同程度的土地浪费现象，部分园区有不少批而未用的建设用地，不时见到闲置废弃的厂房车间，工业用地效率低下，土地的集约节约利用程度不高。六是农村产权制度改革滞后。农村“三权”保护缺乏系统的顶层设计，省里虽然对保护农村“三权”提出要求，但地方尚未制定具体可执行的操作办法，农村资产流转渠道不畅通，农民资产难以变现，农民带资进城能力不高。同时，随着确权登记颁证工作的完成，农村人口对土地改革的“红利”期望值升高，加之近年来中央对“三农”问题的关注程度和支持力度不断加大，农民进城落户普遍存在顾虑，落户意愿不高。造成这些问题的原因是多方面的。客观分析，城镇化是一项系统工程，涉及经济社会发展各个方面，要从全局的高度，统筹谋划各个方面、各个层次、各种要素的改革，单靠一个部门难以实现突破，部分领域如土地改革、成本分担等，需要从国家和省级层面进行顶层设计。但主观来看，部分地方政府重视程度不够高，没有将城镇化工作作为一项重点和创新性工作来推进，缺乏全面推进综合配套改革的智慧和勇气，思想不够解放，工作推进机制尚不健全，工作人员的专业水平与城镇化的形势和任务不相适应。各级各部门只有正视存在的问题，积极创造条件克服困难，才能推进本地城镇化健康快速发展。

    三、下步建议

  通过本次现场调研和座谈交流发现，基层干部群众对释放农业转移人口市民化红利和共享新型城镇化发展成果，认识一致，期盼热切，诉求众多。要按照全面深化改革要求，以敢于担当的勇气和锐意创新的智慧，加快推进综合配套改革，创新农业转移人口市民化体制机制，打破制约人口市民化进程的制度藩篱。一是加快推进农村产权制度改革。依法保障农民土地承包经营权、集体收益分配权和宅基地使用权，加快推广实施农业转移人口转移落户备案证书制度，实现“两证保三权”。建立完善各类产权流转交易平台，促进农村集体产权平等交易和规范流转，促进农民资产资本化，提高农民向城镇迁移能力。二是加快建立城乡统一的土地流转市场。尽快畅通城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区流转渠道，建立完善农村产权交易市场，加快建立农村集体经营性建设用地流转和增值收益制度，创新农村宅基地有偿退出方式，让农民在自愿基础上探索财产转让的多种方式。三是加快建立健全农业转移人口市民化推进机制。加快建立健全财政转移支付、城镇建设用地增加规模和预算内基建资金，对城市基础设施补贴数额与吸纳农业转移人口数量“三挂钩”机制，尽快出台具体可操作的实施办法，建立“钱随人走、地随人走”的资源有效配置机制。四是加快建立农业转移人口市民化公共成本分担机制。立足人口转移规律和趋势，科学测算人口市民化成本和转移支付标准，厘清政府和市场职能边界，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，降低农业转移人口进城落户的经济压力。进一步深化财税制度改革，明确省与地方事权和支出责任划分，合理确定公共成本中各级财政分担比例。