近期，省城镇化工作领导小组印发了《山东省农业转移人口市民化发展规划（2016—2020 年）》（鲁城组字〔2017〕1 号），省城镇化领导小组办公室召开新闻发布会，对规划进行了解读。 

《规划》明确，到 2020 年，实现 1000 万农业转移人口和 700 万城中村城边村原有居民市民化，常住人口城镇化率、户 籍人口城镇化率分别达到 65% 和 55% 以上。 

“三个市民化”承载大策略

省委、省政府提出，我省农业转移人口市民化主要是推进 城镇外来务工人员市民化、城中村城边村原有居民市民化、农村地区就地转移就业人口市民化“三个市民化”，这是整个规划的主体和核心。一是推进城镇外来务工人员市民化。重点引导外来务工人员及其随迁家属、农村籍大中专学生和退役军人、在城镇购房的农村人口等人群在城镇落户。强化城镇产业就业支撑，提升外来务工人员就业和收入水平，保障进城落户农民农村权益，多渠道解决农民工住房需求，推动外来务工人员融入城市。二是推进城中村城边村原有居民市民化。因地制宜采用整 村改造、局部拆建、综合整治等方式，统筹推进城中村、城边村改造，到2020年基本完成城市建成区内城中村改造。将城中村城边村原有居民逐步纳入城市社区治理，优化教育、医疗、养老等公共服务设施布局，提升住区环境宜居水平。三是推进农村地区就地转移就业人口市民化。加快推进新生小城市培育试点、重点示范镇提升、特色小镇创建，打造就地市民化载体；促进镇区基础设施向周边村庄延伸，实施农村新型社区和产业园区“两区同建”，推动农村新型社区人口纳入城镇化管理。 

“三个市民化”各有侧重

“三个市民化”有着共同的目标，相互联系、内在统一， 又考虑到他们生产、生活环境存在差异，面对的主要矛盾、需要解决的主要问题有所差别，规划中“三个市民化”工作着力点各有侧重。

城镇外来务工人员市民化：本《规划》所指城镇外来务工人员，是离开户籍所在乡镇、在县城以上城市生活半年以上的农村劳动力，对跨乡镇转移的农村劳动力纳入农村地区就地转移人口部署。目前我省城镇外来务工人员存量约为 841 万。针对这部分人群特点，要按照“进得来、留得下、融得进、有保障、能发展”的原则，全面放开城镇落户限制，多渠道、多途径解决其就业、住房、医疗、子女教育、社会保障等基本难题，共享城镇公共服务，并继续保留农村相关权益，引导鼓励其在城镇落户，到 2020 年实现 680 万城镇外来务工人员市民化。

城中村城边村原有居民市民化：城中村城边村原有居民是指户籍在城中村或城边村的居民；城中村是城市建成区范围内的村庄，城边村是城市建成区以外，2020年规划区以内的村庄，这 部分人群的总量约为 815 万。针对这部分群体，要以消除城中村城边村居民与城市居民基本公共服务差距为重点，统筹推进社区化改造、集体经济改制和管理模式转变，逐步解决“半市民化”问题，到2020 年实现 700万城中村城边村原有居民完全市民化。

农村地区就地转移人口市民化：农村地区就业转移人口是指户口登记在乡镇，且在本乡镇内以从事非农产业为主，非农收入占总收入比重达到70% 以上的劳动力，目前全省总量约为800 万。针对这部分群体，重点是强化小城镇、农村新型社区等就地市民化载体建设，加快城镇基础设施和公共服务设施向 农村延伸，到 2020 年实现 320 万城乡兼业人口和返乡农民工就地就近市民化。 

完善“三个市民化”配套政策

规划明确，创新完善户籍、土地、投融资等相关政策，形成完善的市民化政策体系，统筹推进“三个市民化”。

一是建立健全农业转移人口市民化与财政转移支付、城镇化建设用地规模增加、财政支持基础设施三挂钩机制，构建“钱随人走、地随人走”的资源分配机制。 

二是科学测算人口市民化成本和转移支付标准，厘清政府和市场职能边界，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，降低农业转移人口进城落户规划发布的经济压力。 

三是充分发挥财政资金在推进人口市民化中的主体作用，鼓励引导社会资本、金融机构等积极参与人口市民化进程，逐步建立政府引导、市场运作的多元化、可持续的资金保障机制。 

四是健全完善城乡统一的户籍管理制度，实施城镇集体户 口、居住证和转移落户备案证书制度，畅通落户渠道，消除农民进城后顾之忧，积极引导农村人口向城镇有序转移。 

五是切实发挥土地对推进人口市民化的要素支撑和资源保障作用，优化城乡建设用地布局，强化城镇基础设施、公共服务和城中村改造用地保障，建立健全农村土地流转交易平台，释放农村建设用地潜力。 

强化规划实施“三项保障机制”

“三个市民化”作为我省推进农业转移人口市民化的具体推进策略，关键在抓好落实。

规划明确，工作中要强化实施“三项保障机制”：

一是制定人口市民化任务分工方案，明确分阶段的目标任务和工作措施，强化规划引导，落实部门责任，指导各市、县政府加快编制人口市民化规划，研究制定具体实施意见。

二是健全完善人口市民化监测和绩效评估制度，建立完善人口市民化信息管理系统，开展“三个市民化”年度动态监测。 

三是对各地各部门目标完成情况及重点领域改革任务推进情况进行评价，对人口市民化成效突出的市县，在用地和资金等方面给予奖励。

积极作为消除农民进城顾虑

当前，农业转移人口存在较多顾虑，造成其在进城和返乡之间犹豫不决、举棋不定、进退两难，具体表现为：一是担心失去农村权益；二是担心城镇房价高；三是担心城镇生活成本高；四是担心就业能力不足。针对这些问题和障碍，规划坚持问题导向和需求导向，充分尊重各类群体的意愿和利益诉求，通过积极推进基本公共服务均等化，进一步深化农村土地产权制度改革，消除农民进城顾虑，加快农业转移人口市民化进程。主要是从三个方面着手： 

提高就业质量和水平，增强农业转移人口融入城镇能力。进一步强化产业就业支撑，把发展城市经济作为市民化的重要前提加以推进，统筹农村一二三产融合发展和工业、服务业转型升级，促进产城互动，增强城镇发展生机与活力，努力增加就业岗位，吸引更多农业转移人口到城镇就业安家，实现以产兴城、以城促产、产城融合。同时大力促进就业创业，健全完善外来务工人员就业服务体系，提高就业创业培训绩效，加快提升就业创业能力，建立完善收入正常增长机制，提高其融入 城镇生活能力。

推进基本公共服务均等化，增强社会保障能力。教育方面，加快破解“大班额”问题，推进建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，保障农民工随迁子女以流入地公办学校为主接受义务教育。社保方面，将稳定就业的外来务工人员纳入职工基本养老保险和职工基本医疗保险参保范围，完善居民和职工养老保险、医疗保险转移接续办法。住房方面，将符合条件的外来务工人员全部纳入城镇住房保障体系和住房公积金制度覆盖范围。鼓励有条件的农民进城购房，符合规定条件的可享受税收和规费减免等优惠政策。探索实行“房票”制度，对依法自愿有偿转让宅基地使用权及农房等地上附着物的农民给予合理补偿或发放等额“房票”。 

推进农村产权制度改革，提高农民带资进城能力。一是全面推行“两证”保“三权”。推行集体成员资格证明和户籍转移备案证书制度，保障农业转移人口土地承包权、宅基地使用权和其他集体权益不变，给进城农民吃一颗“定心丸”。二是开展农村集体各类资产股份制改造，作股量化到集体经济组织成员，并赋予农村集体资产股份有偿退出及抵押、担保、继承权，开展农村土地承包经营权、农村住房财产权抵押、担保、转让试点，提高农民向城镇迁移能力。三是加快建立城乡统一的要素市场，促进农村集体建设用地、宅基地和其他集体经济权益 规范流转，有效盘活农村资产，努力增加农民财产性收入。